一、 我市开展城市公立医院综合改革的背景
（一）政策依据
为贯彻落实《中共中央办公厅国务院办公厅转发〈国务院深化医药卫生体制改革领导小组关于进一步推广深化医药卫生体制改革经验的若干意见〉的通知》（厅字〔2016〕36号）和《黑龙江省深化医药卫生体制改革领导小组关于进一步推广深化医药卫生体制改革经验的实施意见》（黑医改领发〔2017〕2号），推动全市城市公立医院综合改革，依据《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》（国办发〔2015〕38号）、省卫生计生委等七部门《关于全面推开公立医院综合改革工作的通知》（黑卫体改发〔2017〕46号），结合我市实际，制定本方案（以下简称为方案）。
（二）政策出台的目的
长期以来，我国医药卫生事业发展水平与人民群众健康需求及经济社会协调发展要求不适应的矛盾还比较突出，群众反映“看病难、看病贵”问题仍是民生领域的一个痛点。在“看病难”问题上，一方面城市大医院人满为患，挂号难、住院难、手术难，专家号“一号难求”，催生了“黄牛”倒票，扰乱了就医秩序；另一方面，基层医疗卫生服务机构门庭冷清，大量资源闲置。城乡和区域医疗卫生事业发展不平衡，资源配置不合理，公共卫生和农村、社区医疗卫生工作比较薄弱。公立医院是我国医疗服务体系的主体，是人民群众看病就医的主要场所，“看病难、看病贵”问题集中反映在公立医院。城市公立医院在提供基本医疗服务、诊疗急危重症和疑难病症、培养医疗卫生人才等方面发挥着重要的、不可替代的作用，是解决群众看病难、看病贵问题的主战场。我市城市公立医院综合改革的最终目的是解决居民“看病难、看病贵”问题，惠及民生，让广大人民群众在改革中受益，在此基础上，让医务人员在改革中受到鼓舞，公立医院得到良性发展。
二、出台城市公立医院综合改革实施方案的制定过程
（一）方案征求各方意见的过程
按照《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》（国办发〔2015〕38号）和省医改办的统一部署，结合我市实际，市卫生计生委牵头起草《哈尔滨市城市公立医院综合改革实施方案》，两次征求了市发改委、市人社局、市财政局等23个相关部门的意见，并报请省医改办原则同意。于2017年5月27日哈尔滨市人民政府市长专题会讨论通过。
（二）方案进行合法性审查的过程
按照要求，市卫生计生委在起草的《方案》经哈尔滨市人民政府市长专题会讨论通过后，请市政府法制办进行法律审核，并按照《哈尔滨市人民政府关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的通知》（哈政办规〔2017〕23号）规定进行公平竞争审查复核确认后，以市政府名义印发了《哈尔滨市人民政府办公厅关于印发哈尔滨市城市公立医院综合改革实施方案的通知》（哈政办规〔2017〕28号）。并向省医改办报备。
三、哈尔滨市城市公立医院综合改革实施方案的主要内容
（一）我市公立医院综合改革的总体目标和基本原则
总体目标是：落实政府的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任，破除公立医院逐利机制，建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制。到2017年年底，初步建立符合我市实际的公立医院运行新机制和医疗服务体系，三级医院普通门诊就诊人次占医疗卫生机构总诊疗人次的比重逐步降低；公立医院医药费用不合理增长得到控制，门诊病人次均医药费用、住院病人人均医药费用增长幅度逐步降低，医疗费用平均增长控制在10%以内；医疗收入结构渐趋合理，体现医务人员技术劳务价值的医疗服务收入占医疗收入比重总体增至35%左右；群众就医费用负担保持合理水平。患者和医务人员对城市公立医院改革的满意度逐步提升。
深化我市城市公立医院综合改革要坚持“三个原则”。一是坚持“三医联动”。将公立医院综合改革纳入全市医药卫生体制改革统筹安排，推动医疗、医保、医药联动改革，增强改革的系统性、整体性和协同性。二是坚持分类改革。从实际出发，对不同层级、不同类型的公立医院，在医保支付、价格调整、绩效考评等方面实行差别化改革政策。三是坚持重点突破。依据国家和省政策规定，着力在价格改革、医保支付、财政补助、分级诊疗、人事薪酬等方面取得突破，建立符合哈尔滨实际的体制机制。
（二）方案的适用范围
全市行政区域内所有面向社会开放的公立医院均纳入改革范围（包括具有较强公共卫生属性的妇幼保健院、精神病院、传染病院、结核病院、职业病防治院等）。其中，规划、准入、监管、价格、医保、医药分开、药品和医用耗材采购等方面改革政策适用于所有公立医院；管理体制、财政投入、人事薪酬、绩效考核等方面改革政策适用于市属和区属公立医院；国家部委、事业单位、国有企业、解放军（武警）部队等举办的公立医院可参照本方案，由其主管部门制定具体办法并保障政策落实。
（三）改革的重点任务
我市城市公立医院综合改革主要任务包括7个方面，具体是建立健全公立医院运行新机制、充分发挥医保基础性作用、加快建立现代医院管理制度、建立符合行业特点的人事薪酬制度、加快分级诊疗制度建设、构建协同发展的服务体系、推进医药卫生信息化建设，改善群众就医感受。
1.建立健全公立医院运行新机制。一是破除“以药补医”机制。按照全省统一部署，本市行政区域内所有公立医院全部取消药品加成（中药饮片除外）。二是理顺医疗服务价格。按照“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则，在保证公立医院良性运行、医保基金可承受、群众整体负担不增加的前提下，积极稳妥推进医疗服务价格改革。三是降低药品和医用耗材费用。坚持以省为单位的网上药品集中采购方向，全面落实新一轮药品集中采购结果，实行公立医院药品分类采购，增强医疗卫生机构在药品集中采购中的参与度。四是落实政府投入责任。落实符合区域卫生规划的公立医院基本建设和设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等投入，对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助。
2.充分发挥医保基础性作用。一是全面推进医保支付方式改革。结合医保基金预算管理，推行以总额控制为基础，按病种、按人头等多种付费方式相结合的复合型付费方式。二是健全全民医保体系。实现城乡居民基本医疗保险制度“六统一”，逐步整合并承担医疗保险管理、药品集中采购管理、基金支付和管理、药品采购和费用结算、医保支付标准谈判、定点机构的协议管理和结算等职能。三是完善异地就医结算机制。按照国家和省统一部署，推进我市异地就医结算平台与国家、省级异地就医结算平台联网，推进符合转诊规定的异地就医住院费用直接结算。四是推进健康扶贫工作。积极推进健康扶贫工程，完善相关保障和倾斜政策，保障贫困人口享有基本医疗卫生服务。
3.加快建立现代医院管理制度。一是理顺政府办医体制。按照政事分开、管办分开、简政放权、提高效率的原则，转变政府职能。二是落实公立医院运营管理自主权。完善公立医院法人治理结构，落实内部人事管理、机构设置、收入分配、副职推荐、中层干部任免、年度预算执行等自主权。三是建立健全以公益性为导向的考核评价机制。完善以公益性为导向的考核评价体系，突出功能定位、职责履行、社会满意度、费用控制、运行绩效、财务管理等指标。四是加强公立医院精细化管理。所有公立医院均要制定医院章程，以章程为统领，建立健全内部管理机构、管理制度、议事规则、办事程序等，规范内部治理结构和权力运行规则。五是完善多方监管机制。强化卫生计生行政部门医疗服务监管职能。加强医院信息公开，规范信息公开内容，建立定期公示制度。
4.建立符合行业特点的人事薪酬制度。一是深化编制人事制度改革。在我市现有编制总量内，合理核定公立医院编制总量，创新公立医院机构编制管理方式，逐步实行编制备案制，建立动态调整机制。二是推进薪酬制度改革。按照“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”的要求，在现有水平基础上，合理确定公立医院薪酬水平和绩效工资总量。三是健全医务人员绩效考核制度。进一步完善公立医院内部考核与奖惩办法，突出岗位工作量、服务质量、行为规范、技术能力、医德医风和患者满意度，考核结果与医务人员的岗位聘用、职称晋升、个人薪酬等挂钩。
5.加快分级诊疗制度建设。一是组建医疗联合体。全面启动多种形式的医联体建设试点，所有二级以上公立医院全部参加医联体建设并发挥引领作用。二是推进家庭医生签约服务。组建以家庭医生为核心、专科医师提供技术支持的签约服务团队，采取分类签约、有偿签约、差别化签约等多种方式，向居民提供长期连续的基本医疗、公共卫生和健康管理服务。三是健全分级诊疗配套政策。建立分级诊疗、转诊审批、异地转诊和双向转诊机制，综合运用行政、医保、价格等多种措施，促进形成合理就医秩序。
6.构建协同发展的服务体系。一是优化公立医院布局和结构。坚持规划引领，科学编制区域卫生发展规划，优化卫生资源配置，强化规划约束。二是发展和规范社会办医，推进社会力量参与公立医院改革。加大对社会办医的支持力度，支持社会力量通过特许经营、公建民营、民办公助等模式举办非营利性医疗机构。三是加强人才队伍培养，提升服务能力。推进医教研协同发展。实施住院医师规范化培训，原则上所有城市公立医院新进医疗岗位的本科及以上学历临床医师均应接受住院医师规范化培训。四是发挥中医药服务优势。加大对发展中医药事业的扶持和财政投入，加强基层医疗卫生机构中医馆、国医堂等中医综合服务区建设，充分发挥中医药在常见病、多发病和慢性病防治以及疾病康复中的作用。
7.推进医药卫生信息化建设，改善群众就医感受。一是加快全民健康信息化建设。实施哈尔滨“健康云”服务计划，建设省、市、区县市三级全民健康信息综合管理平台，整合全员人口、居民电子健康档案、电子病历三大数据库。二是全面开展便民惠民服务。围绕患者需求，优化就医流程，合理布局诊区设施，科学实施预约诊疗，推行日间手术、远程医疗、多学科联合诊疗模式，进一步提高医疗服务水平，持续改善人民群众看病就医感受。
四、方案中涉及的专业术语解释
1.公立医院：政府举办的纳入财政预算管理的医院，也就是国营医院、国家出钱办的医院。
2.DRGs(Diagnosis Related Groups)中文翻译为（疾病）诊断相关分类，它根据病人的年龄、性别、住院天数、临床诊断、病症、手术、疾病严重程度，合并症与并发症及转归等因素把病人分入500-600个诊断相关组，然后决定应该给医院多少补偿。DRGs 是当今世界公认的比较先进的支付方式之一。能够有效的降低了医疗保险机构的管理难度和费用；有利于宏观预测和控制医疗费用；为医疗质量的评估提供了一个科学的、可相互比较的分类方法。DRGs 用于医疗费用支付制度的基本出发点是：医疗保险的给付方不是按照病人在院的实际花费（即按服务项目）付账，而是按照病人疾病种类、严重程度、治疗手段等条件所分入的疾病相关分组付账。依病情的不同、病人的不同、治疗手段的不同会有不同的DRG 编码相对应。
3.分级诊疗：按照疾病的轻、重、缓、急及治疗的难易程度进行分级，不同级别的医疗机构承担不同疾病的治疗，实现基层首诊和双向转诊。
4.医疗联合体：由一所三级医院，联合一定区域范围内的二级医院和社区卫生服务机构，组成“医疗联合体”，医联体内各合作单位双向转诊。
五、方案的解读机构、解读人及联系方式
按照《哈尔滨市人民政府办公厅关于印发哈尔滨市行政机关政策解读规定（试行）的通知》（哈政办发〔2017〕20号）要求，现公开《方案》的解读机构、解读人及联系方式。
解读机构：哈尔滨市深化医药卫生体制改革领导小组办公室。
解读人：哈尔滨市深化医药卫生体制改革领导小组办公室主任刘楠。
联系方式：86772901。
日常解读人：哈尔滨市深化医药卫生体制改革领导小组办公室副主任梅显凯。
联系方式：84664962。
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